中國社會科學院食品藥品產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心“中國保健食品產業(yè)發(fā)展研究課題組”日前發(fā)布的《對保健食品規(guī)范經營的觀察》（以下稱《綠皮書》）顯示，近年來，保健食品監(jiān)管改革不斷推進，確立了“預防為主”“風險管理”“全過程控制”“社會共治”等科學理念，保健食品安全標準體系基本形成，產品質量安全水平不斷提高，消費者的安全意識、選擇能力和消費信心逐漸提升。

監(jiān)管效率和效能顯著提升

《綠皮書》指出，保健食品生產經營中的違法違規(guī)行為不僅嚴重擾亂了市場秩序，更是危害到消費者的人身健康。監(jiān)管部門開展了多次專項治理，嚴厲打擊保健食品領域中的各種違法違規(guī)行為。

2019年1月8日，市場監(jiān)管總局等13個部門聯(lián)合開展整治“保健”市場亂象百日執(zhí)法專項行動，加大對重點行業(yè)、重點領域、重點行為的事中事后監(jiān)管力度，依法嚴厲打擊虛假宣傳、虛假廣告、制售假冒偽劣產品等擾亂市場秩序、欺詐消費者等各類違法行為。

在“百日行動”中，全國共立案21152件，受理消費者投訴舉報4.4萬次，為消費者挽回經濟損失1.23億元。2020年，市場監(jiān)管總局等七部門印發(fā)《保健食品行業(yè)專項清理整治行動方案（2020－2021年）》，對違法違規(guī)行為繼續(xù)保持高壓態(tài)勢。市場監(jiān)管總局以案件查辦為抓手，以日常監(jiān)管為手段，嚴厲打擊保健食品非法添加、虛假宣傳、傳銷和違規(guī)直銷等違法違規(guī)行為，大力整治保健食品市場秩序。

與此同時，市場監(jiān)管總局充分發(fā)揮12315熱線和全國12315平臺作用，暢通投訴舉報渠道，指導各地根據常態(tài)化疫情防控要求，堅持線上線下（300959）相結合，以志愿服務、知識競賽、視頻動畫等方式，科學有序開展豐富多樣的科普宣傳活動。

中國社會科學院食品藥品產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心主任、中國保健食品產業(yè)發(fā)展研究課題組負責人張永建指出，從保健食品監(jiān)管體制改革來看，集中監(jiān)管的職能和權限是重點也是難點。保健食品監(jiān)管改革就是要不斷適應快速發(fā)展和變化的形勢，促進監(jiān)管更加科學化、高效化和精準化。

在保健食品監(jiān)管制度改革的頂層設計和制度安排中，對保健食品的監(jiān)管由“分段管理”向“品種管理”轉變。根據《食品安全法》《食品安全法實施條例》，我國專門劃分設立了“特殊食品”，包括保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉。

同時，在新一輪食品安全監(jiān)管體制改革中，市場監(jiān)管總局專門設立了特殊食品安全監(jiān)督管理司對保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方乳粉實施監(jiān)管。通過對特殊食品實施全過程的“品種”監(jiān)管，有利于提高監(jiān)管的集中度和專業(yè)化，實現(xiàn)監(jiān)管效率和效能的提升。

中國保健協(xié)會副理事長兼秘書長徐華鋒在接受《中國消費者報》記者采訪時介紹，2016年7月1日起，我國開始實行保健食品注冊與備案管理“雙軌制”，逐步形成了原料目錄管理、功能聲稱目錄管理、注冊備案管理、生產經營許可、標簽廣告管理、日常監(jiān)督檢查等較為完備的監(jiān)管制度體系，有力推動了保健食品產業(yè)快速發(fā)展。

統(tǒng)計數據顯示，截至2020年底，我國保健食品注冊和備案分別為16300余件和6500余件。其中，保健食品注冊備案雙軌制實施以來，新注冊保健食品2000余件。

法律體系不斷健全完善

科學完善的法律法規(guī)體系是保健食品產業(yè)健康發(fā)展和實施有效監(jiān)管的基礎。《綠皮書》指出，市場監(jiān)督管理總局成立以來，立法機關和監(jiān)管部門先后制定出臺了34部法律法規(guī)，包括2個法律、1個法規(guī)、10個規(guī)章、15個規(guī)范性文件、6個指南性文件。其中，準入環(huán)節(jié)制定出臺15部法規(guī)，占44.1%；生產環(huán)節(jié)制定出臺3部法規(guī)，占8.8%；經營環(huán)節(jié)制定出臺12部法規(guī)，占35.3%。

為進一步探索和健全保健食品長效監(jiān)管機制，迅速扭轉市場亂象，監(jiān)管部門制定了《關于進一步加強保健食品生產經營企業(yè)電話營銷行為管理的公告》《關于發(fā)布＜保健食品標注警示用語指南＞的公告》《保健食品原料目錄與保健功能目錄管理辦法》《關于發(fā)布＜保健食品命名指南（2019年版）＞的公告》《藥品、醫(yī)療器械、保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品廣告審查管理暫行辦法》等法規(guī)，進一步規(guī)范保健食品企業(yè)的經營行為，促進保健食品產業(yè)在規(guī)范中發(fā)展。

張永建表示，在保健食品法律法規(guī)的建立和完善過程中，在總結以往經驗教訓和借鑒發(fā)達國家食品安全管理理念的基礎上，我國保健食品法規(guī)正在形成由強法為主向強法和軟法并行轉變；由實體法為主向實體法和程序法并重轉變；由行政管理手段為主向行政、司法和科技手段并用轉變，法律法規(guī)體系的科學性、針對性和有效性不斷完善和提升。

安全性得到有效保障

《綠皮書》顯示，2020年，在食品抽樣品種中，保健食品樣品抽檢38644批次，不合格樣品210批次，全年樣品的不合格率為0.54%，低于食品總體不合格率。我國保健食品質量安全有了顯著的提升。

張永建指出，保健食品質量安全治理，取得了顯著成效。“十三五”期間我國保健食品抽檢合格率大幅提升，安全性得到有效保障。

徐華鋒表示，長期以來，保健食品行業(yè)存在三大頑疾：肆意進行虛假和夸大宣傳，夸大保健食品本身具有的特定功能，擴大功能范圍，甚至宣稱保健食品具有治療疾病功能；以普通食品冒充保健食品銷售，宣稱保健功能和功效；人為進行市場炒作，導致保健食品價格虛高。

近年來，通過加大監(jiān)管力度，虛假宣傳、夸大宣傳、違法廣告和欺詐銷售等違法違規(guī)現(xiàn)象越來越少，市場監(jiān)管取得顯著成效。

企業(yè)積極主動履行主體責任

《綠皮書》指出，隨著保健食品產業(yè)的發(fā)展和監(jiān)管的不斷強化，越來越多的保健食品企業(yè)特別是頭部企業(yè)達成共識，規(guī)范經營不僅是被動遵守和執(zhí)行法規(guī)與監(jiān)管的要求，更是對品牌的保護和競爭力的提升，因此大大提高了規(guī)范經營的自覺性。

毋庸置疑，只有良好規(guī)范的市場環(huán)境才能使市場機制真正發(fā)揮擇優(yōu)汰劣的作用，只有清除害群之馬才能實現(xiàn)公平競爭。良好規(guī)范的市場是企業(yè)健康發(fā)展不可或缺的基礎條件，政府對市場的治理是對守法合規(guī)企業(yè)最強有力的支持，降低了企業(yè)競爭成本。

企業(yè)應摒棄零和博弈，自覺承擔主體責任，依法依規(guī)開展生產經營活動，守住法律底線；主動履行社會責任，構建以誠信、尚德和尊重消費者為核心的商業(yè)倫理，構建與利益相關方的和諧關系，向社會傳遞行業(yè)的正能量，對社會進步做出貢獻。

張永建表示，近幾年，越來越多的企業(yè)特別是頭部企業(yè)更加注重建立健全規(guī)范經營的管理制度和管理機制，做好相關制度安排，加大實施力度。同時，注重提升與整治兩手抓，采取多種措施加強對經銷商和直銷員的管理與素質提升，努力提高守法合規(guī)經營的意識和責任感，堅決查處擾亂市場秩序的違法違規(guī)行為。

“社會共治”是我國食品安全治理的四項基本原則之一。對保健食品規(guī)范經營的治理不僅是監(jiān)管部門的責任，各利益相關方的主動參與有助于降低和及時化解經營風險。經營環(huán)境的整體改善需要每個企業(yè)的努力，需要及時而有效的行動，也需要科研教育機構、行業(yè)組織和消費者等多種社會力量積極主動參與，共同培育和支持保健食品行業(yè)正能量。

徐華鋒表示，在“健康中國”戰(zhàn)略的背景下，保健食品產業(yè)應該以優(yōu)質產品和服務滿足人民健康需求，打造出越來越多讓消費者信賴的企業(yè)和品牌，助力“健康中國”戰(zhàn)略各項指標的實現(xiàn)，這既是保健食品產業(yè)的使命和職責，也是發(fā)展機遇和考驗。